奶粉事件，政府需要承担什么责任
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2016年6月3日
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深圳医疗纠纷律师 http://www.szyljfls.cn/
近两周以来，“奶粉事件”已经由单纯的企业制假售假行为，升级为中国奶制品行业的危机，并且波及到政府监管部门的信誉。继石家庄市市长、副市长及该市相关部门负责人被免职，网络上充斥着要求质检、食药等部门承担渎职责任的声音，某些学者也发表了看法。在作出一个理性判断之前，我们需要深入思考的问题是：政府需要为奶粉承担什么责任？
在产品中添加三聚氰胺，是许多奶制品企业的普遍做法。有不少人质疑为什么质检机构没有及早发现这一“潜规则”。一个技术事实是，产品化学成分的检测主要是定向的，并不是我们想象的那样，任何成分都能检测出来。尽管三聚氰胺不允许被添加到食品中，但国际食品法典和国家标准，并没有对奶粉中三聚氰胺的含量等进行规定，因此监管部门不进行有针对性的检测并非过错，除非有证据可以证明质检机构明知此种情况而不作为。
奶粉标准是被诟病的另一个焦点，民众纷纷指责国家标准落后于实际需要。应当说，标准的制定是一个动态过程，和一国技术水平、经济发展程度、文化传统相关，标准的更新也需要大量资金投入，这就涉及到监管成本。可见，制定标准是一个政府政治的过程，而不是监管政策可以解决的问题。过去30年里，“经合组织”国家致力于提高监管效率的努力，尽量减少各类风险，但绝对不可能消除所有风险因素，否则将付出巨大的社会和经济成本。
习惯了全能国家模式的人可能会发出这样的疑问：如果政府都不能保障奶粉安全，是不是就意味着消费者要自认倒霉了？绝对不是。
政府监管的本质是政府对市场的干预，是解决信息不对称、外部性、自然垄断等市场失灵的一种手段。解决市场失灵的手段有很多，比如说独立的法庭审判可以在事后解决私人纠纷，行业协会能够让成员产生自律的压力，高效的产权制度可以清晰界定责任边界等。令人遗憾的是，我们似乎只热衷于政府监管这个国家包打天下的手段，对别的手段既不熟悉也不关心。一个非常重要但常常被忽视的事实是，西方发达国家是在上百年市场经济发展之后，才建立起现代监管型国家制度的。当一种手段失灵时，另外的手段可以弥补其缺陷。而中国是在法制尚不完善、法治还未健全、市场没有发育成熟的前提下，启动了现代政府监管的步伐，和欧美国家的制度演变路径恰好相反。换句话说，监管型国家的步伐超越了中国市场经济的建设，这一步跨得太大，有些基础功课不得不回头补上。
一个发育成熟的市场显然是解决市场自身问题的良方。我国的药品、奶制品行业出现过度竞争的局面，都是市场发育不成熟的表现。此外，食品和药品的原料生产者也面临同样的问题。在“奶粉事件”中，大量分散的小规模奶农根本无法与强势的生产企业在收购价格上进行抗衡，随着原材料价格的上涨，前者就采取不法手段(如兑水后加入三聚氰胺)提供鲜奶，以降低成本、维持生存。
东亚发展型国家的经验是，当市场发育尚不成熟时，政府产业政策可以发挥重大作用。但近20年来，我国在“非战略行业”如食品、药品领域的行业政策是严重缺失的，行业协会也没有承担起这一重任。加之地方主义的影响，各地低水平重复建设严重，价格恶性杀跌频繁，行业整体利润率低。如奶制品行业龙头之一的蒙牛，2007年销售额高达220亿元，但利润仅有10亿元，远远低于食品加工业的平均利润率；许多制药企业也面临“卖针剂不如卖矿泉水”的尴尬局面。从这个意义上说，中国的市场机制还有待引导和完善。
司法救济和责任追究，是纠正市场失灵的另一个可行方式。“奶粉事件”在本质上是企业生产劣质产品的行为，从法理上说，消费者完全可以通过正常的司法救济途径获得民事赔偿。令人遗憾的是，由于种种原因，我国的法院体系尚不足以支持类似的司法救济，所以政府监管成为人们不得已的唯一可选项。
行业自律也是一种政策备选项。“奶粉事件”后，国家质检总局向全国所有奶制品生产企业派驻厂监督员，这是一项无可奈何的政策补丁。试问，如果将来豆浆也不幸出事了，是不是要向每一个豆浆厂都派监督员？若是软饮料、矿泉水也出事了，质检系统还需要多少监督员？这会带来多大的行政成本！
反观发达国家的做法，如美国就要求制药企业自己聘请审查员，企业出于自身商誉的考虑，会邀请业内公认的药品生产质量控制专家来担此重任。否则，一旦出现质量问题很可能会被行业协会驱逐，最终影响到自身利润。
可见，我们不能把当前政府治理模式的转型，简单理解为监管机构的建立和监管能力的提升。完善的市场经济、有效的行业自律、精细的司法制度，在现代市场经济下的政府治理模式中都是不可或缺的，而且是前提性的。
一个值得注意的巧合是，2006年的“齐二药”事件，2008年初的“肝素纳”事件，以及眼下的“奶粉事件”，均起因于化工原料的不当使用。中国的食品安全监管模式是“分段监管为主、品种管理为辅”，农业、卫生、质检、工商等部门“各管一段”。化工原料归谁管呢？国家食品药品监督管理局新闻发言人的回答是：“法律没有明确规定”。可见，化工产品的监管是一个真空地带。
而根据2007年国务院第503号令，食品等产品安全监管的责任分担形式是“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”。“地方政府负总责”实际上是一种剩余监管权，即当某一环节出现监管真空或权力争夺时，地方政府要统一担负起责任来。
正是这种剩余监管权的存在，有可能将政府推向无限责任的危险深渊。国内外学者认为，尽管中国不是西方意义上的民主国家，但中央政府对民众诉求的回应却高于一般民主政体。出现矿难，人们首先想到的不是黑心矿主，而是煤矿安监部门；药害事故发生后，人们想当然地认为药监机构需要承担监管不力的责任，制药企业和医院的责任却很少有人提及；在“奶粉事件”中，人们也众口一词地向政府问责，要求质检总局局长辞职。这类现象尽管有一定合理性，却也令人担心——计划体制下政府包揽一切的旧思维，很可能让我们回到全能国家的老路上。
中国社会正面临着市场失范和现代化带来的双重风险。一方面，我国当前的食品、药品和生产安全状况与100年前的美国极其相似；另一方面，现代化所带来的不确定性正在影响着我们的生活。这些在危机管理、政府监管领域向我们提出了重大挑战，更关乎政府治理模式的转型。
